Som generaldirektör och chef för Medicinalstyrelsen 1935–52 stod Axel Höjer bakom flera reformer inom förebyggande vård och tandvård och ansvarade för en utredning (1948) som förebådade den ca 25 år senare initierade utbyggnaden av primärvården. Han kom därvid i viss konflikt med sin egen yrkeskår.