Skapandet av valbara zemstvoförsamlingar var en del av det reformpaket som tsar Alexander II genomdrev med början i livegenskapens upphävande 1861. Syftet var att förbättra lokal och regional hälsovård, utbildning och kommunikation. Genom att godsägaradeln tillförsäkrades stort inflytande och de ekonomiska resurserna var begränsade fick reformen begränsad reell betydelse.